（来源：中机院）

 2 用地布局优化政策障碍大
　　农村地区普遍存在建设用地和耕地相互交错、耕地碎片化等问题，对村级工业园、农村居民点、耕地等用地布局进行优化，是全域土地综合整治的主要工作内容之一，也是实现农业农村现代化的基本支撑条件。用地布局优化工作需要对现状地类进行重新整合，不可避免地涉及到权属调整、永久基本农田调整等内容，但是现行政策的障碍较大：一是权属调整缺乏政策路径。由于广东省特别是珠三角地区国有土地与集体土地相互交错现象较为普遍，权属调整不仅包括集体土地使用权之间的调整，还涉及到村与村之间的集体土地所有权调整，以及集体土地所有权与国有土地所有权之间的调整，现行政策缺乏对权属调整的操作细则，特别是集体土地所有权与国有土地所有权之间的调整、置换更是缺少法律法规依据。二是永久基本农田调整难。珠三角地区普遍存在耕地和永久基本农田保护目标缺口大、耕地后备资源匮乏等情况，特别是高度城镇化区域，永久基本农田面积小且破碎化严重，全域土地综合整治试点政策仅允许在一定情形下调整优化永久基本农田，且被限制在整治区域的镇域、村域范围内，约束了为腾挪空间而进行的永久基本农田调整。

3 农业、生态空间的综合经济效益不明显
　　通过开展全域土地综合整治来保护、完善生态和农业空间，是保障我国粮食安全、生态安全的重要途径。但是，由于农业、生态用途土地租金收益远低于开发建设用地，导致全域土地综合整治的综合经济效益不明显，特别是由于永久基本农田、生态保护红线对农用地转用存在刚性约束，导致经济发达区域的农村集体普遍对政府将土地划入永久基本农田、生态保护红线存在抵触心理，加大了全域土地综合整治及相关工作的推进阻力。现代农业、乡村旅游对农业空间连片集聚、生态空间可持续具有良好的经济带动作用。但因点状供地、设施农用地政策障碍，影响了农业、生态空间的经济收益功能，使得众多与农业和生态相关的农业观光、生态旅游等文旅项目、现代农业产业项目发展现状并不乐观。部分项目因缺少农用地转用的正规政策路径，不惜铤而走险，违法违规用地，在大棚房、耕地非粮化等整治过程中遭受到巨大损失。

4 社会资本参与途径不足
　　社会资本是全域土地综合整治所需资金的有益补充。目前的政策虽然鼓励社会资本参与全域土地综合整治，但是缺乏社会资本参与的具体路径。社会资本参与全域土地综合整治必然存在收益需求，而全域土地综合整治的收益端主要依靠节余建设用地指标交易，以及将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，严格来说两者都属于农村集体资产，而广东省对土地整治后形成的集体资产有应公开交易的限制，导致社会资本在前期投入后面临难以顺利获取集体经营性建设用地及节余建设用地指标收益的风险。因此，虽然广东省全域土地综合整治试点的 40 个项目大多涉及社会资本，但是社会资本占总投资比重超过一半的项目仅有7 个，其余均以政府财政资金支持为主 。此外，全域土地综合整治的前期融资渠道并不畅通，一般要在整治项目完成后通过低效建设用地整理才可作为抵押融资的集体经营性建设用地，这也导致项目难以获得足够的启动资金。

5 财政投入压力较大
　　全域土地综合整治需要站在全域角度进行设计和整治，涉及到的整治面积大、整治要素多。与国外成熟的土地整治融资体系相比，国内土地整治资金来源主要是以政府财政直接投资为主，市场资金投入和个人资金投入占比很小[13] ，而 2018 年国家机构改革后，自然资源部门缺乏专项资金，需要跨部门统筹农业农村、水利等部门资金，资金统筹难度大。同时，公共基础设施建设、生态修复等整治内容难以产生直接收益，资金需求量大，加大了地方政府财政压力，基层政府除了通过农村拆旧复垦、垦造水田等获取建设用地节余指标、补充耕地指标、水田指标，实质性推动全域土地综合整治的积极性不足。此外，即使部分地方政府有充沛的财政资金投入，但由政府投资并组织实施的农村土地整治模式存在较大争议，“用国家的钱整治农民的地”难以和农民达成一致共识 。

二、完善全域土地综合整治的政策建议

1 建立满足全域土地综合整治需求的规划和用途管制机制
　　为优化国土空间布局，全域土地综合整治存在对整治区域内的现状土地用途进行调整重构的需求。近年来，国土空间规划体系正在完善，传统的单一要素、分部门的土地用途管制开始向全域统筹的国土空间用途管制转型。建议：新时期在建立国土空间规划体系和用途空间用途管制制度过程中，从规划上为高度城镇化地区在县级行政区域内开展零星永久基本农田的跨镇域调整预留空间，通过以县级行政区域为基本实施单元开展全域土地综合整治，将城市核心区零散的耕地和农田向永久基本农田集中区转移，形成规模连片、耕作高效的永久基本农田保护区，打造万亩农业示范片区;借鉴浙江经验，将村庄规划和全域土地综合整治试点结合起来，允许全域土地综合整治项目通过编制村庄规划覆盖乡镇土地利用总体规划(镇级国土空间规划)，在保证整治区域内各类现状用地面积规模不变、耕地质量不下降和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化，经拆旧复垦复绿验收合格并完成备案后，变更现状地类。

2 建立健全 权属调整的政策机制和技术体系
　　全域土地综合整治的核心任务之一是优化国土空间布局，在广东省农村地区土地权属现状之下，开展全域土地综合整治必然存在权属调整的需要。权属调整既是用益物权权利归属的变更，也是土地价值再分配的过程，权属调整能否顺利实施，直接关系到土地权利人参与全域土地综合整治的积极性。针对广东省国有土地与集体土地相互混杂，集体土地之间相互交错，亟需开展权属调整但缺乏政策路径的问题，建议：结合我国具体国情，健全土地权属调整的政策机制，允许在全域土地综合整治范围内打破权属边界，重新划分宗地和确定产权归属，既允许相同土地所有权之下不同土地使用权之间的权属调整，也允许国有土地所有权与集体土地所有权、不同集体土地所有权之间的调整，同时建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整工作。

3 畅通农业、生态空间价值实现路径
　　为破解农业、生态空间收益能力低的问题，建议充分发挥现代农业和乡村旅游对农业、生态空间连片集聚的带动作用，对积极参与低效工业用地拆旧复垦、农村居民点整治，形成一定面积的连片优质耕地、连片生态空间，并引入家庭农场、重点农业龙头企业、全域旅游项目的，奖励相应农业、生态空间一定比例的点状供地用地规模和指标，通过点状供应一定面积的经营性建设用地实现在整治区域内收回因农业、生态空间正外部性产生的外溢价值。同时，积极探索自然资源领域生态产品价值实现机制，通过碳汇项目开发及交易、特许经营权等形式增加农业、生态空间长远收益，提高农业、生态空间的本地化收益功能。

4 完善市场参与和投融资机制
　　目前，全域土地综合整治项目存在市场参与不足、投融资渠道不畅的问题，不利于全域土地综合整治项目的全面开展和深入实施。为充分挖掘农村自然资源价值，为全域土地综合整治的开展提供可持续的内生动力，建议从以下方面加强多元化投入：一是畅通土地经营性收入和土地指标收入途径。允许闲置宅基地等低效集体建设用地经整治后，在符合规划的前提下依法作为集体经营性建设用地入市，通过综合整治产生的建设用地指标、补充耕地指标、水田指标，在保障村庄建设和产业发展需要的前提下，为节余指标提供交易平台，允许跨市县交易。二是为市场主体参与全域土地综合整治提供收益保障。允许将全域土地综合整治产生的土地经营性收入和土地指标收益，按约定作为金融和社会资本投资的收益来源。

5 构建以农民集体为实施主体的全域土地综合整治组织模式
　　为避免全域土地综合整治过于依赖政府财政资金投入，造成政府财政压力过大，农民集体在整治过程中主体地位弱化、参与度低下的问题，实现农民群众从“要我做”向“我要做”的转变，建议：一方面，结合国土空间规划对村庄分类和布局安排，在县级层面充分整合各项涉农涉地资金，明确财政资金的统一归拢和精准投放，借助全域土地综合整治试点积极申请和使用好各级乡村振兴财政资金，使得各类资金形成合力，有力推动全域土地综合整治项目实施;另一方面，在明确政府在全域土地综合整治中主要履行提供农村公共品职责的前提下，充分发挥农民集体的自治组织和实施主体作用，将整治定位明确为满足农民自身的土地整治需求和意愿，建立县级统筹、乡镇主导、村级实施、农民主体的全域土地综合整治模式。